（小尘4x/图）

2022年10月31日，中国特色社会主义先行示范区深圳迎来财政部重磅财政支持。

财政部公布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（以下简称“实施意见”），明确提出深圳财政政策体系的探索路径，既要促进公共服务优质均衡，也要促进经济高质量发展。

同时，《实施意见》支持深圳在预算绩效、市区财政体制改革、税制改革、债务管理制度上先行先试，建立与中国特色社会主义先行示范区相适应的现代财税制度。

为何选择深圳？浙江财经大学财政税务学院副院长高琳告诉南方周末记者，财政部发文在深圳探索创新财政政策体系要放在国务院此前出台的政策体系下系统解读。

自2019年起，国务院陆续发文支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，支持上海浦东新区打造社会主义现代化建设引领区，支持浙江省建设共同富裕示范区。这三地是中国经济发展最前沿和最活跃的地区。

高琳介绍，继财政部出台文件支持浙江省、深圳市后，未来应当还会发文支持上海或浦东新区。“中央的目的是希望通过财政手段推动三地因地制宜地探索改革发展经验”。

公共服务优质均衡居首位

在针对深圳出台的《实施意见》中，财政部将促进公共服务优质均衡放在首位。

在此前财政部发布的《支持浙江省探索创新打造财政推动共同富裕省域范例的实施方案》中，“实现基本公共服务均等化”放在第二部分。表述上也有所差异，深圳《实施意见》中，基本公共服务已由“均等化”转变为“优质均衡”。

“这与深圳自身发展特点相吻合。”高琳说，深圳是一座有着大量外来人口的城市，城市人口规模体量大，外来人口市民化问题显著。深圳发展不能单纯依赖高端服务业和高技能劳动力，同样需要大量低技能劳动力的支持。

基于深圳自身特点，《实施意见》明确提出发挥“中央财政农业转移人口市民化奖励资金”，推动进城落户农业转移人口与当地户籍居民享受同等基本公共服务。同时，具体指出在义务教育、医疗资源、保障房建设等方面发挥财税政策作用。

尤其是住房保障方面，《实施意见》提到，中央财政加大补贴深圳保障性住房建设、支持深圳公租房、保障性租赁租房和老旧小区改造，引发市场对深圳商品房市场影响的热议。

高琳介绍，增加深圳保障性住房的确增加深圳住房供应，但由于保障性住房面向人群与商品房人群有所差异。“只要政策执行与政策目标保持一致，保障房供应政策对商品房市场价格不会有太大影响。”

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉南方周末记者，深圳作为高度城市化的超大城市，人口密度高，腾挪空间小，推动基本公共服务向新市民和年轻人全覆盖，让深圳面临更高的建设成本和财政负担。在传统增长动力减弱时期，有必要重新探索央地事权和支出责任的平衡关系。中央财政有必要给予适当补贴。

李宇嘉补充，加大对保障性租赁住房、老旧小区改造等公共住房的财政扶持力度，有利于促进新市民和外来人口在深圳扎根，夯实深圳内需基础，打造消费导向的、可持续的财政增长动力，形成收支的良性循环，也有利于夯实国家财政。

作为中国特色社会主义先行示范区，促进经济高质量发展也是深圳财政体系探索的重要方向。

《实施意见》提到，探索鼓励企业加大科技投入的财税政策，构建支撑现代产业发展的市政府引导基金投资新体系，鼓励国家级基金在深圳布局投资。整合优化深圳的财政资源，引导金融资源与财政联动，服务于实体经济。

建立适应先行示范区的现代财税体制

值得注意的是，财政部对深圳财税体制提出更高要求，即建立与中国特色社会主义先行示范区相适应的现代财税体制。

华南农业大学公共管理学院教授姜国兵告诉南方周末记者，财政资金是稀缺资源，如何科学分配财政资金，发挥预算管理作用，关键在标准。姜国兵长期研究政府绩效管理和公共政策。

《实施意见》指出，“鼓励深圳因地制宜推出支出标准体系建设”，更好发挥支出标准在预算管理中的基础性作用。

姜国兵介绍，预算支出标准是部门预算编制、执行及预算控制的重要依据，通过将支出标准体系建设嵌入部门预算管理全过程，跟踪实施效果，构建支出标准的动态调整机制，为预算编制及执行提供技术支持，从而发挥支出标准在预算管理中的基础性作用。

高琳对南方周末记者说，预算支出标准体系建设是十九大以来中央在财政改革领域重点推进的工作之一。疫情以来，中央到地方各级政府财政承压，支出标准成为规范预算管理、发挥预算约束有力的重要抓手。预算支出标准主要分为基本支出标准和项目支出标准，基本支出标准建设较为健全，但项目支出标准仍不够规范。

“项目支出标准将是支出标准体系建设的重点。”高琳提到，项目支出标准主要指在具体实施项目上应匹配多少资金，过去由于没有标准，常出现各部门与财政部门讨价还价的情况，预算审查部门也无法较好履行监督约束职责。

此外，在推动市区财政体制改革中，《实施意见》鼓励深圳“设立重大发展项目资金”，以此增加对国家、省、市重大战略的财力保障。

“本质上是为重大项目建设提供储备金。”高琳解释，由于重大项目建设往往历时较长，开支巨大。重大发展项目资金建立后，能应对不同时期中央或地方政府财政收入的不确定性，实现资金跨周期调节，保障重大项目顺利推进。

《实施意见》还提到“推进重大政策、重点项目全生命周期绩效管理”。

对此，姜国兵表示，重大发展项目资金具有政策性的性质。在地方政府预算过程中，财政部门实际上无法控制政策，而一旦政策作为安排预算的依据，绩效就难以发挥作用。对于重大、长期、政策性的项目，目前很少进行绩效评价。全生命周期绩效管理的提法在近两年提得比较多，是“全过程”管理的一种拓展，也可能代表了深圳市接下来在绩效评价方面的工作方向。

此外，《实施意见》鼓励深圳健全地方政府债务管理制度。比如，对深圳新增地方政府债务限额给予支持，同时支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券。

中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉南方周末记者，限额分配权限由财政部决定，分配方法有一定的弹性。目前深圳的债务情况风险较低，在今后有需要时，可以适当增加财政发债额度。

不仅如此，《实施意见》还提到鼓励深圳建立政府偿债备付金制度。温来成表示，国内已有地方政府开展偿债备付金的探索，但效果有限。对于财政困难的地方政府而言，若从财政收入拨出一部分资金做备付金不太现实，大多数地方偿债安排还是列入当年财政预算，或者申请发行再融资券偿还到期债券本金。

南方周末记者 周小铃